意大利养老金制度最早起源于1898年的“工人伤残年老保险国家基金(CNAS)”，并在二战后逐步发展完善起来。意大利1947年的宪法第38条规定，“每个劳动者在年老、残废、患病、遭遇工伤事故以及非自愿性失业时，均有权得到足够的保障和保护，获得与其生活所需相应的资财”，“国家将这些责任委任给政府部门和国家设立的公共机构，由他们来负责建立并运行这种保障体系”。

意大利社会保障体系在管理体制具有一定的“分割型”特征，即根据保障对象的不同而实施分类管理，依此设立了不同的机构来负责各块社会保障基金的运行和管理，各个系统的筹资政策、养老金待遇和管理要求也都不一样，国家层次的养老金管理机构主要有四个：

一是“国家社会保险局”(INPS，Instituto Nazionale di PrevidenzaSociale)，主要负责在广大普通劳动者(在企业、私营部门工作)的职工养老金业务。这一体系中覆盖的人群最广，超过2000多万，负责超过80%以上的社保职责和支出，保障内容包括养老金给付、伤残保险、失业保险、社会救助、遗属抚恤等等。在缴费上，从1995年改革到目前政策，为劳动报酬的32.7%，其中雇主23.81%，雇员按8.89%的比例缴费。2010年，INPS的收支规模达到2400亿欧元，在意大利国家部委中，其预算规模排名第二。

二是“国家雇员保险局”(INPDAP，Istituto Nazionale diPrevidenza peri Dipendenti dell’ AmministrazionePubblica)，负责包括国家公务员、警察、教师、医生等国家雇员的养老金和其他社会福利。2010年这一体系覆盖了340万在职人员和274万退休国家雇员，支付的退休金达到580.03亿欧元。国家社会保险局在全国20个大区均设有分局，全国共有475个社会保险代办处，3.2万名雇员，负责国家雇员社会保险基金的收缴、支付和社会服务等业务。缴费比例为32.95%，其中雇主缴费24.2%，雇员缴费8.75%。INPS和INPDAP合计覆盖的人群占社会群体的95%左右。

三是针对专业技术行业和自由职业者的各种养老计划。这些特殊职业包括律师、会计师、工程师、公证员、演员、运动员等，共21类，由相应的各行业协会来组织管理，有诸多的机构，如CASSE、INPGI、ENAPAI、IPS等等。目前，这类专业技术行业养老金计划共有130万左右的参保人数。

四是各类企业补充养老保险、退职金、私人养老基金。前述三类机构所管理的社保基金都属于政策规定的强制性社会保险，此外还有劳动者个人自愿性参与的补充养老保险和商业养老保险以及“退职金”(TFR)。补充性养老保险具有几个特征：自愿参与、基金积累制(资本化)、聘请专业机构进行投资运营和管理。在意大利，补充类、商业类养老保险基金总体上发育还很不充分，目前只覆盖全部人口比例的13%。至于纯商业性私人养老保险(PFs)，只有为数不多的高收入阶层，如经理层、银行和保险从业人员购买，不到总劳动人口的3%。上述这些补充和商业养老保险基金由专门的独立机构COVIP来监管，该机构成立于1996年-1997年间。

一、初步形成了多层次的社会养老保障体系

经过历次改革和发展，意大利已基本形成了三个支柱构筑的养老保险体系框架，尽管目前第二支柱和第三支柱发育都还不够充分。

第一支柱为强制性的公共养老保险计划，这是意大利养老保险体系最主要的部分。包括两个层次：第0层次属于养老社会救助，对于从未工作过的65岁以上意大利国籍的公民(后来扩大到在意大利居住超过十年以上的欧盟居民)，给予每年5317.65欧元的养老保障(按13个月计发，每月409.05欧元)，这一层次与缴费无关联，具有贝弗里奇(Beveridge)体制的特点。

第一层次的公共养老保险计划以缴费为基础(劳动者根据收入按比例缴费，普通劳动者缴费比例为32.7%；国家雇员缴费比例为32.95%；特殊行业根据所属行业的不同缴费比例也不同，如律师为13%、建筑师为14%、公证员为30%，总体上约为20%)，雇主和雇员缴费都可在税前扣除。公共养老金计划覆盖了所有的就业人口，保障的内容包括退休、伤残、遗属抚恤等。尽管1995年以来对养老金计付方法进行了改革，引入了名义账户制，但总体来说，基金财务管理上还是属于现收现付制模式。

第二支柱为补充性的职业保险计划，为自愿性计划，通常也由雇主和雇员缴费。根据其属性，补充养老保险计划为完全意上的缴费关联型(DC)的积累制。1993年的第124/93号法令为补充性职业养老保险发展规定了制度框架。目前补充养老计划有两种主要形式：行业封闭性的契约型职业养老金(ClosedContractual PensionFund)和开放式的职业养老金，截至2009年6月，前者覆盖大约有204.8万人，后者覆盖大约有80.6万人。

此外，补充养老保险计划另一个重要部分是TFR(Trattamento di FineRapporto)，即“退职金”或称“解雇金”制度。TFR由1982年意大利法律规定企业设立，其实质是法律规定的一种工资延迟支付制度，由雇主将劳动者工资的6.91%暂时留存，待劳动合同结束时一次性支付给雇员(在一些特定的情况下也可以提前支取，如劳动合同满八年、当雇员出现严重疾病或需要购买家庭住宅时)，从而使职工在离职或被解雇的时候获得一笔流动性保障。TFR积累增值计算为1.5%的固定利率加上75%的通货膨胀率。在意大利2300多万的劳动人口中，大约有540万人进入了TFR体系。补充性养老保险缴费可享受免税政策，即在税前予以扣除，最高扣除比例可达到工资数的12%，但年度内不超过5000欧元。

第三支柱为自愿性商业养老保险计划和私人养老保险计划(PIPs)，实行完全的积累制或基金制度，由分散化的金融机构进行投资运作和管理，退休后进行资本化给付。截至2009年6月，参加这一体系的纯商业性养老保险计划的社会成员仅有77.7万人，不到总就业人口的3%。

二、意大利社会保障支出及养老金负担

在意大利，养老金支出已成为公共支出的最主要部分。2009年，全口径社会保障支出(包括养老、失业保障、生活救助等)占GDP的比重为20.3%，占公共支出的比重达到38.67%，是政府的第一大公共支出。随着老龄化的进一步加深，预计到2030年，意大利养老金支出将上升到GDP的23%。

2010年，意大利包括医疗卫生在内全口径的社会保障支出占GDP的比重达到26.7%，占据全部公共支出的半壁江山。其中分为现金形式支出的社会保障和以服务形式开支的社会保障，养老金支付占GDP的比重达15.3%，加上伤残金、失业金、家计调查困难救助(Means-testedAllowance)等达到GDP的19.3%。

三、意大利养老金体制的几个基本特点

1.形成了以劳动关系为基础的社会保险体制。意大利在战后建立了民主共和国，属于社会型体制。意大利宪法第一条就明确指出，意大利是“以劳动为基础(fonda sullavoro)”的民主共和国。意大利的社会养老保险体制的建立受德国模式的影响，属于俾斯麦(Bismarck)型，即建立在雇佣劳动关系的基础上，雇主和雇员同时缴纳社会保险金，体现着社会互助的价值理念。在意大利，政党中的中左派特别是极左派，主张劳动者应该享受高福利待遇。相对于贝弗里奇式的福利体制，缴费型的养老保险体制下企业和职工缴费负担比较重，也会出现“黑工”比较多的问题。

2.行业分割(segmentation)，体系“碎片化”。如前所述，意大利按职业、行业的不同设立不同的养老金计划和管理机构，企业私营部门等普通劳动者参加“国家社会保险局(INPS)”组织管理的养老金计划；国家雇员参加INPDAP管理的养老金计划；自由职业者及特殊行业参加各行业养老金计划(共21类)。各类计划的缴费和待遇水平都有显著差异，总体上国家雇员的养老金缴费和待遇都较高；自由职业和特殊行业缴费率较低，但养老保障待遇也较低。分割化的体系不利于劳动力在公共部门与私营部门、不同行业间的流动。

3.现收现付型制(PAYG)的公共养老金运行模式。意大利在1957年-1968年确立了现收现付制的养老金财务模式，并实行以工资(收入)关联型的计付方法，主要目的是为了增强社保的再分配功能。在1995年的改革之前，职工养老金待遇与其退休前工资和收入水平相挂钩，尽管在1995年引入了“名义账户制(NDC)”，但总体上公共养老计划仍属于现收现付体制，而非积累制。

4.高缴费率。现阶段，普通劳动者的公共养老金计划(INPS)按工资的32.7%比例缴费，公职人员养老金缴费率为32.95%。据相关机构的统计，2007年意大利社会保障税率达到43.3%，2006年为42.1%，超过2006年欧洲平均税率为39.8%，欧元区税率为40.4%。

5.高替代率。20世纪六七十年代是意大利工业经济发展的黄金时期，由于经济增长幅度较快，制度给予的养老金待遇十分“慷慨”，对劳动者退休给予了过多的权益。1969年，意大利颁布的第153/69号法案进一步确立了收入关联型(DB型)的养老金给付计算方法，养老金替代率曾经一度高达95%。即使到20世纪90年代初，根据OECD的数据，意大利退休职工养老金的总和替代率平均达到78.8%(净替代率达到88.8%)，远高于OECD国家同期平均水平的56.9%(净替代率68.7%)。

四、面临的挑战

总体来看，近一个时期以来，意大利养老保险体系面临的主要挑战是不断增长的人均预期寿命、生育率的不断下降，以及原有制度中高待遇政策难以短期扭转，使得基金出现入不敷出的压力，制度运行面临着不可持续风险。

一是人口预期寿命的增长。人均寿命基本上以每10年增长30个月的速度在增长。1990年，意大利女性和男性的人均预期寿命分别为80.2岁和73.6岁，2011年分别上升到84.5岁和78.9岁，预计2060年将进一步上升到89.7岁和85.5岁(见图6)。

二是人口老龄化趋势不断加深。在人口预期寿命不断增长的背景下，加上二战后“婴儿潮”出生的人口也渐次进入退休年龄，使得老龄化程度不断加深。2011年，意大利65岁以上人口数占总人口数的20%，2060年将上升到32%，即每三个人里面就将有一个65岁以上的老人(见图7)。

三是赡养比将不断上升，社保负担加重。低出生率和高预期寿命导致赡养率不断上升。生育率指标(每位育龄妇女平均生育孩子数)从1961年的2.41下降到2004年的1.33，远远低于世代更替率水平。赡养负担不断加重，2010年，65岁以上人口数占15岁至64岁人口数的比例为30.8%，到2060年将大幅上升到56.6%。总抚养比指标，即(0至14岁人口数+65岁以上人口)占15岁至64岁人口数，将从2010年的52.2%上升到2060年的78.9%。

如果制度不发生变革，预计到2050年，意大利将成为世界上首个领取养老金的人口数超过工作缴费人数的国家。

四是高缴费率和高替代率，导致一个时期低龄退休、提前退休状况十分普遍。由于旧制度允许提前退休且无任何惩罚措施，而高缴费率对劳动工作产生扭曲性激励(因为工作时间越长就意味着要缴费越多，尽早退休可避免高比例缴费)；再加上养老金的给付水平与退休年龄之间缺乏精算关系，多缴费并不能多受益，导致在各工业国家中意大利退休的年龄最早。据1998年数据显示，退休年龄为57岁时，若推迟一年退休，纯费率将上升至25.7%；而退休年龄为65岁时，再推迟一年退休，则纯费率升至74.6%。

20世纪六七十年代是意大利工业发展的黄金期，战后婴儿潮人群大量入职带来显著的“人口红利”，在这一时期，基于现收现付制的养老金制度运行良好。但自进入20世纪90年代以来，随着生育率下降、人口老龄化和经济增长的放缓，意大利养老金体系面临着越来越严峻的压力。其中1995年前后是分水岭，1995年以前，公共养老基金总体上来说是缴费收入大于养老金给付支出，而自1995以后，养老保险基金就入不敷出。

改革也就由此展开，在整个20世纪90年代，意大利就进行了几次较大的重大改革，如1992年的阿玛托改革、1995年的迪尼改革和1997年的改革，2000年以后改革依旧没有停止。改革的目的是应对日渐沉重的养老金支付压力，维持养老基金的可持续运转。改革主要内容包括逐步提高退休年龄，调整养老金计算方法和参数，从受益关联型(DB，DefinedBenefit)逐步转向缴费关联型(DC，DefinedContribution)，引入名义账户制(NDC)，改造传统的现收现付制，推动发展补充养老保险等等。

总体来看，20世纪90年代以来，意大利对养老金制度的改革一直在积极努力地向前推进，引入了多种费用控制手段和激励机制，但福利制度的改革很难一蹴而就，是一个艰巨和长期的过程。当改革的步伐仍不足以抵挡快速增加的人口老龄化和惯性支出压力时，若再遇上某些外部性冲击如金融危机，则整个养老金体系就将面临着不可持续的巨大风险，并拖累国家财政经济。